Sardegna-Cina

PREVENZIONE CORRUZIONE
Piani anticorruzione: dalla teoria alla pratica entro il 31 gennaio 2014
di Vincenzo Testa
All'interno dei Piani triennali di prevenzione della corruzione dovranno essere individuate le aree a rischio e per ciascuna di essa gli interventi per ridurre i rischi, programmate le iniziative di formazione, individuati i referenti e i soggetti tenuti a relazionare al Responsabile della prevenzione.

Per ciascuna delle misure previste nel Piano, dovrà essere individuato il responsabile e il termine per l'attuazione, prevedendo le modalità e i tempi di attuazione delle altre misure di carattere generale contenute nella legge n. 190/2012 e introdotto un sistema disciplinare che includa le sanzioni per i casi di illecito.

Dovranno, inoltre, essere definite misure per l'aggiornamento ed il monitoraggio del Piano, adeguando i sistemi informativi per gestire i corrispondenti flussi di informazioni.
In aggiunta, le amministrazioni e gli enti destinatari della normativa - anche in considerazione dei provvedimenti che hanno successivamente completato la disciplina complessiva sulla prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione, i decreti legislativi n. 33/2013 e n. 39/2013 e il Dpr n. 62/2013 in particolare - dovranno prevedere ed attuare all'interno del Piano:

-gli adempimenti e gli obblighi previsti per la trasparenza e la pubblicità, i codici di comportamento, la rotazione del personale e gli obblighi di astensione in caso di conflitto di interesse;
-una disciplina specifica in materia di svolgimento di incarichi d'ufficio ed incarichi extra-istituzionali;
-una disciplina specifica in materia di conferimento di incarichi dirigenziali in caso di particolari attività o incarichi precedenti;
-la gestione di incompatibilità specifiche per le posizioni dirigenziali;
-una disciplina specifica in materia di formazione di commissioni, assegnazioni agli uffici, conferimento di incarichi dirigenziali in caso di condanna penale per delitti contro la pubblica amministrazione;
-una disciplina specifica in materia di attività successiva alla cessazione del rapporto di lavoro;
-una disciplina specifica in materia di tutela del dipendente che effettua segnalazioni di illecito;
-un programma di formazione in materia di etica, integrità e altre tematiche attinenti alla prevenzione della corruzione.

Di particolare rilievo è la circostanza che il Piano nazionale anticorruzione (Pna) estende anche agli enti pubblici economici e agli altri enti di diritto privato in controllo pubblico, l'obbligo di nominare il responsabile anticorruzione, con significative conseguenze sul piano organizzativo e sanzionatorio.

Anche sulla base dell'art. 6 del Dlgs n. 231/2001, tali enti sono chiamati ad adottare appositi Modelli di prevenzione della corruzione, contenenti l'individuazione delle attività a rischio, la programmazione della formazione mirata per le aree a maggior rischio, la previsione delle procedure gestionali finalizzate alla prevenzione dei reati, l'individuazione di idonee modalità di gestione delle risorse umane e finanziarie, la regolazione di procedure per l'aggiornamento del modello e la previsione di obblighi di informazione nei confronti dell'organismo vigilante.
Essi dovranno, poi, introdurre un Codice di comportamento per i dipendenti che includa la regolazione dei casi di conflitto d'interesse.

Gli enti di diritto privato in controllo pubblico che svolgono funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore di PA o gestiscono servizi pubblici, dovranno, inoltre, adeguarsi alla disciplina sui conferimenti degli incarichi, come prevista dal Dlgs n. 39/2013.
La disciplina e gli obblighi di trasparenza e pubblicità previsti dal Dlgs n. 33/2013 si estendono anche alle società partecipate dagli enti locali, e dagli stessi controllate, in relazione alle attività di pubblico interesse dalle stesse svolte.

Dalla teoria alla pratica
Sulla scorta degli obiettivi strategici individuati dagli organismi internazionali per costruire un sistema normativo idoneo alla prevenzione e alla repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione, il dipartimento della Funzione pubblica ha recentemente adottato il Piano nazionale anticorruzione (Pna), che contiene le linee guida a cui dovranno attenersi anche le amministrazioni locali nella predisposizione dei piani triennali.

È stato dato in tal modo il definitivo avvio all'attuazione della normativa sull'anticorruzione.
Nelle linee guida, tra le altre, vanno segnalate le direttive operative da porre in essere per effettuare gli adeguamenti amministrativi ed organizzativi necessari per un'efficace adozione dei Piani di prevenzione.

Si tratta, secondo l'indicazione del dipartimento, di misure a decorrenza immediata, da riprodurre nell'ambito dello stesso Piano.

In primo luogo, le amministrazioni pubbliche, di cui all'art. 1, comma 2, del Dlgs n. 165/2001 devono adottare un Codice di comportamento che integri e specifichi il Codice adottato dal Governo con il Dpr n. 62 del 2013 cui, in ogni caso, sarà sempre opportuno un relativo richiamo.
Ne conseguirà la necessità di adeguare gli atti di incarico ed i contratti e di aggiornare le competenze dell'Ufficio per i procedimenti disciplinari (Upd) alle previsioni del nuovo Codice.
Sarà opportuna la previsione di un'adeguata attività formativa ed informativa per la corretta conoscenza e applicazione del Codice, di un monitoraggio annuale sulla sua attuazione ed una verifica del relativo stato di applicazione, sempre annuale, attraverso l'Upd.

Le amministrazioni, inoltre, dovranno adottare direttive interne per assicurare la rotazione del personale dirigenziale e del personale con funzioni di responsabilità operante nelle aree a rischio corruzione, individuando specificamente le modalità di attuazione della rotazione.

A tale riguardo, sarà necessario prevedere il criterio di rotazione nell'atto di indirizzo relativo ai criteri per il conferimento degli incarichi ed il caso di revoca o assegnazione ad altro incarico in seguito all'avvio di un procedimento penale o disciplinare.
In relazione, poi, all'obbligo di astensione in caso di conflitto di interesse sarà necessario prevedere adeguate iniziative di formazione/informazione.

Con riferimento al conferimento ed all'autorizzazione allo svolgimento di incarichi ed attività, sia istituzionali che extra istituzionali, andrà adottato un atto, secondo i rispettivi ordinamenti, contenente i criteri per il conferimento e l'autorizzazione di incarichi ed andranno predisposte direttive interne al fine di adeguare gli atti di interpello relativi al conferimento di incarichi ed affinché gli interessati rendano la dichiarazione sostitutiva all'atto del conferimento dell'incarico. Direttive appropriate dovranno essere adottate per effettuare i controlli sui precedenti penali nel caso di attività successive alla cessazione dal servizio e per adottare le conseguenti eventuali determinazioni.

Adeguata attenzione dovrà poi essere prestata all'attuazione della disciplina in materia di inconferibilità e incompatibilità introdotta dal Dlgs n. 39/2013, prevedendo per i casi di particolari attività o incarichi precedenti, una disciplina specifica in materia di inconferibilità per incarichi dirigenziali.

Dovranno essere predisposte, inoltre, direttive interne per effettuare controlli su situazioni di incompatibilità e sulle conseguenti determinazioni in caso di esito positivo del controllo ovvero per adeguare gli atti d'interpello relativi al conferimento di incarichi.

In particolare, con riferimento alla formazione di commissioni, all'assegnazione agli uffici, al conferimento di incarichi in caso di condanna per delitti contro la PA andranno previsti la revisione degli atti normativi o degli altri atti individuati dai relativi ordinamenti recanti i regolamenti sulle commissioni, l'emanazione di direttive interne per effettuare controlli sui precedenti penali e per le conseguenti determinazioni in caso di esito positivo del controllo ovvero per l'adeguamento degli atti d'interpello per il conferimento di incarichi.

Riguardo la tutela del dipendente pubblico che segnala gli illeciti, oltre all'introduzione degli obblighi di riservatezza previsti dalla legge nel PTPC, viene indicata la proposta di sperimentazione di un sistema informatico differenziato e riservato di ricezione delle segnalazioni.

In materia di etica, integrità ed altre tematiche attinenti alla prevenzione della corruzione, un punto molto qualificante della legge n. 190/2012 è costituito dall'obbligo di attuazione di un adeguato corrispondente programma di formazione.

In tale senso, dovranno essere definite le procedure per formare i dipendenti, anche in collaborazione con la Scuola nazionale dell'amministrazione (Sna), pubblicizzati i criteri di selezione del personale da formare, realizzati percorsi formativi differenziati per destinatari, previste forme di "tutoraggio" per l'avvio al lavoro in occasione dell'inserimento in nuovi settori lavorativi, organizzati focus group sui temi dell'etica e della legalità.

Le misure di prevenzione diverse da quelle obbligatorie per legge
Un ulteriore punto qualificante del Pna è rappresentato dalla formulazione, sempre in un'ottica strumentale alla riduzione del rischio di corruzione, di una serie di misure di prevenzione diverse da quelle obbligatorie per legge e la cui elencazione, viene precisato, ha carattere meramente esemplificativo.

Un primo gruppo di misure potrebbe riguardare il potenziamento dei controlli, intensificando quelli a campione sulle dichiarazioni sostitutive di certificazione e di atto notorio rese dai dipendenti e dagli utenti, anche mediante l'intervento dell'eventuale servizio ispettivo dell'amministrazione.

Al riguardo, un'efficace modalità di intervento potrebbe essere rappresentata dalla promozione di convenzioni tra amministrazioni per l'accesso alle banche dati istituzionali contenenti informazioni e dati relativi a stati, qualità personali e fatti previsti dagli artt. 46 e 47 del Dpr n. 445 del 2000, disciplinando le modalità di accesso ai dati da parte delle amministrazioni procedenti senza oneri a loro carico (art. 58, comma 2, del Dlgs n. 82 del 2005).

Potrebbe, in aggiunta o in alternativa, essere previsto l'affidamento delle ispezioni, dei controlli e degli atti di vigilanza di competenza dell'amministrazione ad almeno due dipendenti abbinati secondo rotazione casuale.

Analogo criterio potrebbe essere adottato in occasione dello svolgimento di procedure o procedimenti "sensibili", dove, ferma la responsabilità del procedimento o del processo affidata ad un unico funzionario, potrebbe essere prevista la presenza di più funzionari.
Un secondo aspetto evidenziato nel Pna è costituito dalla regolazione dell'esercizio della discrezionalità nei procedimenti amministrativi e nei processi di attività, mediante circolari o direttive interne, in modo che lo scostamento dalle indicazioni generali debba essere motivato, con contestuale creazione di flussi informativi sulle deroghe e sugli scostamenti.

Potrebbero, inoltre, essere inserite nei Codici di comportamento settoriali apposite disposizioni per fronteggiare situazioni di rischio specifico (ad esempio, per particolari tipologie professionali, per condotte standard da seguire in particolari situazioni, come nel caso di accessi presso l'utenza); potrebbero essere introdotte procedure che prevedano che i verbali relativi ai servizi svolti presso l'utenza debbano essere sempre sottoscritti dall'utente destinatario; in caso di delega di potere, potrebbe essere prevista un'apposita programmazione di controlli a campione sulle modalità di esercizio della delega.

Un terzo aspetto da approfondire nelle attività di prevenzione riguarda l'adozione di una serie di misure finalizzate all'accrescimento della cultura della legalità.
Potrebbero essere al riguardo formalizzate modalità di comunicazione dirette, ad esempio, da parte di funzionari dell'Upd al fine di ascoltare ed indirizzare i dipendenti dell'amministrazione su situazioni o comportamenti, al fine di prevenire la commissione di fatti corruttivi e di illeciti disciplinari ovvero indiretti, mediante la pubblicazione sul sito internet dell'amministrazione di casi esemplificativi anonimi, tratti dall'esperienza concreta dell'amministrazione, in cui si prospettano comportamenti non adeguati, che realizzano illecito disciplinare, messi eventualmente a confronto con i comportamenti che invece sarebbero stati adeguati.

Con riferimento, poi, alla creazione di canali di ascolto, potrebbero essere realizzate nell'ambito delle strutture esistenti apposite funzioni o attività per curare il rapporto con le associazioni e le categorie di utenti esterni, in modo da raccogliere suggerimenti, proposte sulla prevenzione della corruzione e segnalazioni di illecito, e veicolare le informazioni agli uffici competenti. Ciò potrebbe avvenire utilizzando tutti i canali di comunicazione possibili, dal tradizionale numero verde, alle segnalazioni via web ai social media.

Con riguardo, infine, al ruolo assunto dalla gestione del personale e dall'organizzazione nei meccanismi di prevenzione, viene suggerita la creazione di meccanismi di raccordo tra i servizi competenti a gestire il personale (mediante consultazione obbligatoria e richiesta di avviso dell'Upd, ad esempio) al fine di consentire la valutazione complessiva dei dipendenti anche dal punto di vista comportamentale, in particolare stabilendo un raccordo tra l'ufficio di appartenenza del dipendente, il servizio del personale competente al rilascio di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi extraistituzionali e l'Upd ovvero lo svolgimento di incontri e riunioni periodiche tra dirigenti competenti in settori diversi per finalità di aggiornamento sull'attività dell'amministrazione, circolazione delle informazioni e confronto sulle soluzioni gestionali.
Da non sottovalutare, infine, il ruolo dell'informatica per la realizzazione di adeguati raccordi informativi tra i vari settori dell'amministrazione, potendosi prevedere, nell'ambito delle risorse disponibili, l'informatizzazione del servizio di gestione del personale e/o creazione di meccanismi di raccordo tra le banche dati istituzionali dell'amministrazione.

Si ricorda che i Piani, sulla base delle indicazioni del dipartimento della Funzione pubblica, non vanno inviati neanche mediante modalità informatiche.
Deve, al contrario, essere comunicato all'apposito indirizzo mail predisposto dallo stesso Dipartimento (piani.prevenzionecorruzione@funzionepubblica.it) il link all'indirizzo sul proprio sito istituzionale ove risulta pubblicato, indicando nell'oggetto della mail la dicitura "comunicazione del P.T.P.C.".

L'articolo è tratto da Guida al Pubblico impiego n. 11/12 del 2013

Vincenzo Testa, funzionario del dipartimento della Funzione pubblica